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第三人效力處分 和 處分相對人 有何分別?

  • 匿名(進階會員)
    基本人權‧政府行政行為 ‧ 2020-05-02 23:08

    甲、乙、丙三人各有農地一塊,比鄰而居。甲向該管縣政府申請於其農地上設置工廠,經縣政府審核後
    發給設立許可。乙見甲設置工廠,亦向該管縣政府申請其農地上設置同類工廠之許可,縣政府依工廠管
    理輔導法第 14 條第 2 款規定,以農地不得設置工廠為由,予以駁回。隨後,丙發現甲工廠排放之廢水污
    染其農地,請求縣政府依區域計畫法第 15 條第 1 項第 21 條第 1 項規定,對甲作成限期拆除並予罰鍰之
    處分。縣政府以人手不足為由,予以駁回。

    請問本例中丙 為何法律地位?又應如何提起行政爭訟?


    以下簡要回應︰

    丙有沒有權利要求行政機關應該對甲實行裁處,應採否定見解︰
    保護規範理論與裁量縮減至零
    這裡涉及了一個行政法上的問題,是當有一個法條明定「當人民具備該法條之要件時,行政機關『得』進行處罰」。例如,某甲違法時,得處以2千-5萬元罰鍰。有疑問的是,一個第三人有沒有權利要求行政機關一定要對違法的某甲進行處罰。例如,鄰居在半夜放出很吵的音樂,我可不可以要求警察機關、環保署出現裁處這個很吵的鄰居。
    此問題涉及,「如果這個法條本身,除了單純實現公益以外,也蘊含想要保護特定的人民權利時,那麼『我作為享有該權利的人』便可以要求機關去加以保護我此項權利,而為了保護此項權利,就必須請求行政機關依照該法進行裁罰。」這樣的概念,便稱為「保護規範理論」。也就是,從一個規範中,去加以確認其是否為「保護(特定人權利的)規範」。
    特定法條是否為保護規範,涉及諸多衡量因素。討論上困難的點在於,法條被立法者訂立出來,一定都必須有想要追求的公益目的(憲法第23條),也就是說,法律被定出來,是為了「大家」,而不是僅為了「個人」而設立。但所謂保護規範,就是在表明說,該法律除了在為大家訂立以外,也為了「某人生活場域中的特定人」設立。
    此外,原本行政機關依法「得」作成裁處,故其具有決定是否進行裁處的權限,此稱為行政裁量。然而,當人民本於保護規範,要求行政機關必須做出特定行為,沒有做出便是侵害人民的權利時,行政機關原本依法「得」行使裁量權,就會變成「非得(ㄉㄟˇ)做出」一定行為,那麼形同行政機關沒有了裁量權,此稱裁量縮減至零(或裁量縮減至一[1])。
    本案中,要討論的對象是,區域計畫法的第15條第 1 項[2]、第21條第 1 項[3]之規定,是否蘊含了保護丙的權利。本文採取否定見解,因為區域計畫法的規範目的,在於促進土地及天然資源之保育利用,人口及產業活動之合理分布,以加速並健全經濟發展,改善生活環境,增進公共福利(第1條[4])。而其將特定區域劃歸為何種利用,是行政如何計畫、評估該土地對於整體經濟的效用;而裁罰規定則是為了具體落實分區管制的目的,重點仍放在「公益目的」之實現,而非為了保障在該區域內的特定住民生活。
    故本文認為,某丙不得依照區域計畫法作為依據,向機關請求對甲作成處罰,其應依照環境相關規範作為依據,始為適切。
    上述所指,乃丙在實體上有無請求的權利,但其仍得於程序上向機關請求,只是機關必須就丙所請,做出有理由(或無理由)的決定︰
    程序上,丙是基於利害關係人的地位,向行政機關請求做出對於甲的不利益處分。這種處分對於相對人不利,對於利害關係人有利,成為一種涉第三人之行政處分。
    若機關不做出該處分,則人民將會聲稱「行政機關怠於作成特定行政處分,造成我的權利受到侵害」。此時,人民可以提起課予義務訴願(訴願法第 2 條[5]),對於訴願決定不服,則可提起課予義務訴訟(行政訴訟法第 5 條[6]),以資救濟。另外,丙之所有權受到污染,是行政機關怠於作成行政決定所致,構成國家的侵權行為,應適用國家賠償之規定,請求國家負擔損害賠償責任[7](釋字第469號解釋[8])。此時,人民得於提起課予義務訴訟時,一併以同一機關為被告,請求給付特定數額之金錢賠償(行政訴訟法第7條[9])。

     

     

    註腳

    1.   釋字第469號解釋︰「斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素,已致無可裁量之情事者」。所謂無可裁量之情事,即裁量縮減至零之意。
    2.   區域計畫法第15條第 1 項︰「區域計畫公告實施後,不屬第十一條之非都市土地,應由有關直轄市或縣(市) 政府,按照非都市土地分區使用計畫,製定非都市土地使用分區圖,並編定各種使用地,報經上級主管機關核備後,實施管制。變更之程序亦同。其管制規則,由中央主管機關定之。」
    3.   區域計畫法第21條第 1 項︰「違反第十五條第一項之管制使用土地者,由該管直轄市、縣 (市) 政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
    4.   區域計畫法第 1 條︰「為促進土地及天然資源之保育利用,人口及產業活動之合理分布,以加速並健全經濟發展,改善生活環境,增進公共福利,特制定本法。」
    5.   訴願法第 2 條︰「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法定期間內應作為而不作為,認為損害其權利或利益者,亦得提起訴願。前項期間,法令未規定者,自機關受理申請之日起為二個月。」
    6.   行政訴訟法第 5 條︰「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法令所定期間內應作為而不作為,認為其權利或法律上利益受損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
    7.   國家賠償法第 2 條︰「本法所稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同。前項情形,公務員有故意或重大過失時,賠償義務機關對之有求償權。」
    8.   釋字第469號解釋︰「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限,而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益,且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地,猶因故意或過失怠於執行職務,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人得依國家賠償法第二條第二項後段,向國家請求損害賠償。」
    9.   行政訴訟法第 7 條︰「提起行政訴訟,得於同一程序中,合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
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