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A市政府裁罰甲公司「廣告不實」,行政法問題

  • 匿名(進階會員)
    基本人權‧政府行政訴訟 ‧ 2020-05-10 23:35

    有民眾檢舉甲公司旗下商品【消毒液】「廣告不實」,A直轄市政府調查後,認定甲公司【消毒液】為一般商品,
    其廣告內容卻恐使民眾誤解具有醫療效能,依違反藥事法開罰66萬元。

    但其【消毒液(成分)】早已經美國食藥品監督管理局(FDA)已核准,得製成眼藥水。

    (一)A直轄市政府開罰甲公司前,應符合哪些程序、一般法律原則?

    (二)A直轄市政府,是否得依「情況急迫」和「裁處事實客觀上明白足以確認」(行政程序法及行政罰法相關規定),不給予甲公司陳述意見之機會?

    (三)若甲公司提起「撤銷」行政爭訟,受理訴願機關(衛服部?)是否受訴願法第79條3項拘束,
    不得就A市政府「適當性(不當)」之監督而撤銷該裁罰處分?

    (四)假設受理訴願機關撤銷該裁罰處分,A直轄市政府能否依訴願法第1條2項、行政訴訟法第22條及釋字553號,提起行政爭訟之可能?

    (五)承上,A直轄市政府提起行政爭訟時,甲公司是否為行政處分之效力第三人?其甲公司能否依訴願法第28條、行政訴訟法第42條之參加制度,並提起行政訴訟法第4條3項「撤銷」訴訟、同法第298條1項「保全命令」以保障「程序權」?


    A直轄市政府開罰甲公司前,應符合哪些程序、一般法律原則?
    依照行政程序法之規定,機關對於人民作成行政處分時,應給予人民陳述意見之機會(行政程序法第102條),使其獲得正當法律程序的保障。此外,關於行政法上一般原理原則,例如,不當聯結禁止原則、比例原則、適法裁量,皆應遵守。
     
    A直轄市政府,是否得依「情況急迫」和「裁處事實客觀上明白足以確認」(行政程序法及行政罰法相關規定),不給予甲公司陳述意見之機會?
    按照行政程序法第103條第2款、第5款之規定,「有下列各款情形之一者,行政機關得不給予陳述意見之機會︰…二、情況急迫,如予陳述意見之機會,顯然違背公益者。…五、行政處分所根據之事實,客觀上明白足以確認者。」(行政罰法第42條第4款、第6款亦同)
    本文認為,上開規定並不具備,亦即本案中並不存在「情況急迫」的情事,蓋縱使主管機關給予其陳述意見之機會,並於後使做出行政處分,就「廣告不實」之部份,尚且不會對於公益產生嚴重影響。另外,該裁罰所根據之事實,即該商品是否具備醫療效能、是否經許可用於眼藥水即證明其有醫療效能,皆無法一望即知,因此,亦不合於「客觀上明白足以確認」之要件。
    故A直轄市政府,仍應給予甲陳述意見之機會。
    若甲公司提起「撤銷」行政爭訟,受理訴願機關(衛服部?)是否受訴願法第79條3項拘束,不得就A市政府「適當性(不當)」之監督而撤銷該裁罰處分?
    處分機關為A直轄市政府,對於該處分不服者,應向中央主管機關提起訴願(訴願法第4條第5款)。
    然而,即使中央主管機關作為訴願管轄機關,其並非地方政府的上級機關,而是屬於自治監督關係,因此,其對於原處分所為之審查,僅得為合法性審查,不得為適當性審查(訴願法第79條第3項)。
     
    假設受理訴願機關撤銷該裁罰處分,A直轄市政府能否依訴願法第1條2項、行政訴訟法第22條及釋字553號,提起行政爭訟之可能?
    訴願人以外之利害關係人,認為第一項訴願決定,損害其權利或法律上之利益者,得向行政法院提起撤銷訴訟。(行政訴訟法第4條第3項參照)。
    可討論的是,原處分機關對於上級監督機關所為之訴願決定不服,得否以「利害關係人」身分,提起撤銷訴訟?
    肯定意見[1]認為,對於訴願決定不服而得提起行政訴訟者,不以人民之訴願人為限,若屬訴願人以外之利害關係人,認為訴願決定損害其權利或法律上之利益者,均得向行政法院提起「撤銷訴願決定」之訴。
    否定意見[2]認為,地方自治團體並非利害關係人,蓋訴願程序乃行政程序之一部,係行政體系內部自省之救濟程序,原處分機關為訴願程序之處分機關,並非訴願法第1條第1項所稱之「人民」,亦非同法條第2項所稱之「各級地方自治團體或其他公法人」。又處分機關對於上級之訴願決定,本即應受訴願決定之拘束(訴願法第95條前段「訴願之決定確定後,就其事件,有拘束各關係機關之效力」),自不得再為不服之表示,以符合行政一體性原則之適用。
    釋字第553號解釋,不適用於本案中︰
    釋字第553號解釋,在於處理地方自治團體就其「自治事項」,與中央監督機關意見不合的衝突。
    然而,地方自治團體就「委辦事項」並無得提起訴願、訴訟之訴權。學者主張,絕大部分的干預行政法律,屬於典型的「危險防禦」,其主要規定都應該定性為委辦事項,例如食安法、空污法、建築法、文化資產保存法、傳染病防治法等,以確立國家之立法權與委託地方執行時之較高強度監督權。
    承上,A直轄市政府提起行政爭訟時,甲公司是否為行政處分之效力第三人?其甲公司能否依訴願法第28條、行政訴訟法第42條之參加制度,並提起行政訴訟法第4條3項「撤銷」訴訟、同法第298條1項「保全命令」以保障「程序權」?
    涉第三人之行政處分︰
    所謂「涉第三人之行政處分」,指得是行政處分除了會影響處分相對人之權利或利益外,亦會對於處分外之第三人產生利益或不利。
    本件,該訴願決定作為一行政處分,其處分相對人是「提起訴願的人民」,而利害關係人則為「原處分機關」(倘對於(四)採取肯定見解的話)。
    故甲公司是該訴願決定處分之相對人,而非第三人。故其亦不得依照第4條第3項之規定,提起撤銷訴訟。
    參加訴訟︰
    本案中,當機關以「利害關係人」之身分提起撤銷訴訟時,其將轉變為訴訟之「當事人」。而人民於該訴訟程序,則屬於「第三人」。行政訴訟法第42條​​​​​​​[3]則定有獨立訴訟參加之規定,許第三人單獨為訴訟行為。
    故甲公司得為訴訟參加。
    至於聲請假處分(即聲請暫時許可甲進入訴訟程序為參與)的問題,應採否定意見。蓋甲是否有「因情況急迫,若不為假處分之聲請,其訴訟程序參與權將不獲得實現」的疑慮,應該沒那麼嚴重,因為法院知悉有利害關係人時,法院即得依照職權使之參加,或當事人自行提出參加之聲請(行政訴訟法第42條),並無聲請假處分之必要。

    註腳

    1.   台北高等行政法院106年度訴字第309號判決,惟該判決經上訴後,為上訴審法院所不採,見註2。
    2.   最高行政法院106年6月份第2次庭長法官聯席會議;最高行政法院107年度判字第89號判決
    3.   行政訴訟法第42條︰「​​行政法院認為撤銷訴訟之結果,第三人之權利或法律上利益將受損害者,得依職權命其獨立參加訴訟,並得因該第三人之聲請,裁定允許其參加。前項參加,準用第三十九條第三款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前二項規定,於其他訴訟準用之。訴願人已向行政法院提起撤銷訴訟,利害關係人就同一事件再行起訴者,視為第一項之參加。」
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