2020年初,因為肺炎疫情的影響,民眾對於口罩、額溫槍、酒精等防疫用品的需求大增。為了確保這些物資能夠被有效的分配,政府機關也祭出罰則,避免不肖人士藉機發災難財,囤積醫療用品並哄抬物價。
行政院及下轄單位衛生福利部,因應肺炎疫情而公告口罩為禁止囤積的物品,若是非法囤積,將可能面臨以下刑責(圖1):
行政院於2020年1月31日公告「一般醫用口罩及外科手術口罩」為生活必需用品[1],一旦企圖哄抬價格,而囤積一般醫用口罩及外科手術口罩的話,就會觸犯刑法第251條的哄抬、囤積商品牟利罪[2]。
同時,根據行政院1月31日的公告,一般醫用口罩及外科手術口罩也是防疫物資,意圖囤積口罩而情節重大,將觸犯傳染病防治法第61條的囤積、哄抬防疫物資罪[3]。
由於2020年的肺炎疫情異常嚴重,同年2月25日也公布了「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」(以下簡稱紓困條例)。在紓困條例第12條中的「防疫器具、物資[4]」,也是需要透過行政機關補充的概念。而由衛生福利部透過公告,將一般醫用口罩、外科手術口罩及N95口罩列為「防疫器具、物資」[5]。哄抬價格或無正當理由囤積不在市場上銷售的話,也會觸犯紓困條例的規定,有刑事責任。
相較於傳染病防治法的規定,紓困條例增列了N95口罩,同時也不限於「情節重大」的情形,只要有非法囤積的狀況,就會觸法。
然而一般人可能會覺得奇怪,法律的內容是由立法院所產出的。那為什麼行政機關發出一紙公文,囤積口罩就變成會觸法的行為呢?這牽涉到一種特別的立法技術:空白刑法。本文將帶大家認識「空白刑法」這個神秘卻有趣的法律概念。
刑法裡面有些規定,需要透過行政機關的解釋或公告來補充它的內容,因為它的規定裡有一部分是「空白」的,所以就叫「空白刑法」[6]。除了可以避免法律條文過於冗長以外,空白刑法還有以下的考量。
立法者的專長是法律的制定,但遇到與專門知識相關的法律,仍需要有專業的單位來協助補充。例如,哪些動物屬於野生動物保育法裡面的「保育類野生動物」,按照規定就必須由野生動物保育諮詢委員會,以及主管機關行政院農業委員會(以下簡稱農委會)來公告、製作名錄[7]。在專業分工的考量下,農委會對於野生動物的知識是優於立法委員的。
所以,違反野生動物保育法的規定,獵捕、宰殺保育類野生動物,會被處以有期徒刑,也可能一併被處以罰金[8]。而哪些動物屬於這個規定所稱的保育類野生動物,就由農委會公告名錄[9]。對照農委會的名錄跟野生動物保育法的規定,就會知道非法獵捕、宰殺哪些動物,會受到處罰。
其他涉及專業性的法規,也會出現空白刑法的規定,例如應該由國防部來決定哪些軍事區域需要受到管制[10]、由行政院決定哪些物品進出口應該被管制[11]、毒品的種類與分級應該由衛生福利部來研究與討論[12],都是專業分工的表現。
一般的法律,要完成立法或修法,都需要經過協商,以及立法院三讀通過[13]。然而,這會花上不少時間成本。而某些行政事項非常複雜,而且容易隨著時間或環境而變遷。如果要透過立法來解決行政上的需求,可能會受限於立法院的會期、或是討論時間過長,沒辦法及時回應[14]。
若法律授權給行政機關進行公告,來補充刑法的內容,就不會受限於立法院院會的時間,而可以由行政機關隨時因應事態的變化來變更法律的內容[15]。
回到2020年肺炎疫情的問題,行政機關透過公告的方式,來補充刑法、傳染病防治法、紓困條例的內容,以遏止囤積口罩企圖哄抬價格的行為,就是行政機關為了因應特殊需求,而透過公告來補充空白刑法內容的具體表現。
雖然空白刑法在實務上有很多爭議,例如它可能會讓法律規定不夠清楚明確,而有違反明確性原則的疑慮。或者一般人可能沒辦法即時跟上行政機關的公告等等。但是,現實上仍然有需要行政機關來補充法律內容的需求。在從事如捕獵、進出口等活動,或是防疫期間,都需要特別注意政府機關的公告,以免觸法。
註腳
劉立耕(2018),《罪刑法定原則》。