每每接近總統大選,民眾對於總統候選人的討論便隨之提高。然而,媒體常常提到我國總統「權責不符」、「權力過大」等問題,但憲法中所形塑的總統權力,真如論者所提的這麼大嗎?
也因為如此,本文試圖從憲法的法規中進行整理、分析,其餘政治、政黨層面的影響並不在討論範圍之內,以下分項敘述:(見圖1)
所謂形式上的權力,代表總統與他國最高領導人(如總統制的總統、議會內閣制的君王)都具有相同的國家「代表性」。也正是因為這種代表性的存在,讓權力的行使多與榮典有所關聯,所以也有論者稱其為「榮典權[1]」。當然,榮典權的存在跟行使主要是為了表達該職位的特殊性,也因此在部分行政首長與元首分別是不同人的國家中,這種權力僅是一種象徵性的權力,而不是實質的行政權力。
舉例來說,我國憲法第35條說明了總統是我國的元首並代表國家[2]、第42條也讓總統擁有相關的授勳、褒揚的儀式權力[3]。而憲法增修條文第3條第2項[4]及憲法本文第44條[5]中,總統以一種超然、中立的角色去排解院際之間的紛爭。以及憲法第40條的赦免權[6]、第36條的三軍統帥權[7],都屬於這種代表性質較高、且非為行政權力的榮典權。
在1997年修憲後,由於總統、行政院長、立法院之間的權責兼有總統制、內閣制的色彩,多數學說見解認為我國為半總統制(也有稱為「雙首長制」)國家[8]。除了前述儀典權之外,總統仍然具有部分實質的行政權力。
在我國,當民眾選舉出總統後,代表了總統受民意的支持,而同時賦予總統行政權力的正當性。從行政與立法的彼此制衡來看,憲法增修條文第2條第5項賦予總統在立法院通過對行政院長的不信任案後,有解散立法院、重新選舉立法委員的權力[9],藉以避免因行政、立法彼此制衡,而造成施政僵局的情況。
另一方面,總統實質上具有其他行政權力,除了可以決定國安相關的大政方針[10],積極的介入行政權外,也擁有相關的人事提名權[11](含行政院長的直接任命[12])。這些權力的使用都可被認為是總統透過相關組織、會議,甚至是直接性的任命,來自己行使行政權力。
在民主社會中,選舉代表著人民願意將行使權力的能力,賦權(empower)給政府機關。也因為如此,無論是總統、民意代表等經由選舉產生的官員、代議士,都需要承擔因具有權力而伴隨而來的責任,無論是政治上的責任、法律上的責任,甚至是行政上的責任等,在乘載了民眾對於政治人物的期待時,權力與責任並不可分,也是最需要共同檢視的最大公約數。
雖然我國總統看似權力很大,但我們也能從中得知,這種行政權被「分割」的態樣,事實上讓總統在憲法規範下,權力有著行使的限制。另一方面,經常在文獻中被取法跟我國比較、同為半總統制的法國總統,手上具有「核彈發射權」[13],是否也證明了相較之下,我國總統權力並沒有如媒體所稱的那麼巨大呢?
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