什麼是既成道路(巷道)(三)?——建管實務上「現有巷道」與「既成道路(巷道)」的異同

刊登:2023-09-28・最後更新:2023-09-28
本文

一、各直轄市、縣(市)認定現有巷道的標準

我們在第二篇討論了「既成道路(巷道)」的定義,但如果是「現有巷道」在建築法或建築設計規則中沒有定義,而是授權地方政府在自治條例或自治規則中訂定[1]。筆者在系列第一篇就提及,現行各地方政府的建管實務認定現有巷道時,是把司法院釋字第400號解釋[2]所指的「既成道路」包含進去,所以現有巷道中會有屬於既成道路(巷道)跟不屬於的[3]。依照學者的彙整歸納,符合以下其中一種情形,就可能會被地方政府認定為現有巷道[4]

(一)供公眾通行,具有公用地役關係的巷道。

(二)於特定時間以前,曾指定建築線,而且經認定無礙公共安全、衛生、交通及市容觀瞻,或持續維持公眾通行的巷道[5]

(三)巷道兩旁已有編釘門牌房屋2戶以上,且門牌編釘或戶籍登記已逾20年。

(四)經行政機關興闢、維護或管理的道路。

(五)私設通路,經土地所有權人出具供公眾通行同意書。

(六)將土地捐獻給國家當作道路使用,而且已經依法完成土地移轉登記手續。

(七)其他。

例如:彰化縣規定「有公益上或實質必要應予維持供公眾通行,經村里長證明確應繼續保留,且經縣政府或公所認定無礙公共交通」[6]或高雄市規定「經主管機關認定」的情況[7]

二、「現有巷道」與「既成道路(巷道)」的相同相異處

(一)相同處

依照司法院釋字第400號解釋,前面介紹的7種情形中,應該是僅有「(一) 供公眾通行,具有公用地役關係的巷道」才算是筆者在系列第二篇文章說明的「既成道路(巷道)」。這種類型與其他(二)至(七)的現有巷道,有以下相同點:

1. 所有權人不得妨礙公眾通行

兩種類型的土地所有權人都負有不得妨礙公眾通行的公法上義務。

2. 所有權人不得拒絕地方政府改善養護道路

作為基地建造建築物時,兩種巷道都可以指定作為與基地相連接的建築線。如果經指定為建築線後,(一)的既成道路和(二)至(七)的現有巷道也都會成為「市區道路」[8]。各地方政府依照當地的道路管理自治條例、規則,可以做必要的改善或養護(例如鋪水泥、設置交通號誌等),土地所有權人不得拒絕[9]

3. 可能同時成為其他法律規定的道路

既成道路(巷道)或現有巷道都可能同時成為其他法律(例如道路交通管理處罰條例)規定的道路,此時使用這兩種巷道都要遵守交通法規。

(二)相對的,兩者的相異處則在於:

1. 構成要件的來源不同

類型(一)既成道路(巷道)的要件來自司法院釋字第400號解釋,各地方政府皆須遵守;但其他(二)至(七)的要件,各地方政府有權自行規定。

2. 是否會被徵收補償有不同

類型(一)的既成道路(巷道)是大法官明文宣示,各地方政府應編列預算去徵收,並補償土地所有權人,以彌補土地所有權人在財產權上的特別犧牲[10]。但(二)至(七)則不會有徵收補償。

3. 成立方式不同

類型(一)的既成道路(巷道)發生是依照事實認定是否供公眾通行,而具有公用地役關係,不用另外透過國家的行政行為或人民的契約來成立[11]。但如果要認定(二)至(七)屬於現有巷道,需要建管機關作成行政處分,無論是政府主動認定,或人民申請(例如(六)申請作為私設通路或(七)捐獻為國有等)獲得政府准許。

三、結論

經由系列文章說明,讀者們應該可以發現,道路的概念非常繁雜,尤其是涉及「既成道路(巷道)」或「現有巷道」時情況更明顯。建議讀者們遇到現有巷道時要區分出以下2種概念:一個是「具有公用地役關係的現有巷道(即筆者或司法院釋字第400號解釋所指的既成道路(巷道)」;一個則是「不具公用地役關係(但仍須供公眾通行使用)的現有巷道」,這兩個雖然有相同之處,卻也有很多差異處,不宜混為一談。但因為大法官於400號解釋未將「具有公用地役關係的現有巷道」說清楚,建管實務因應地方情形的發展,導致實務上的巷道爭議不少,希望透過系列文章,協助釐清相關概念。

註腳

  1.   建築法第48條:「
    I 直轄市、縣(市)(局)主管建築機關,應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時,從其規定。
    II 前項以外之現有巷道,直轄市、縣(市)(局)主管建築機關,認有必要時得另定建築線;其辦法於建築管理規則中定之。」
    建築法第101條:「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形,分別訂定建築管理規則,報經內政部核定後實施。」
  2.   司法院釋字第400號解釋理由書:「既成道路成立公用地役關係,首須為不特定之公眾通行所必要,而非僅為通行之便利或省時;其次,於公眾通行之初,土地所有權人並無阻止之情事;其三,須經歷之年代久遠而未曾中斷,所謂年代久遠雖不必限定其期間,但仍應以時日長久,一般人無復記憶其確實之起始,僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。」
  3.   學者稱為「供公眾通行具公用地役關係之現有巷道」及「具公用地役關係道路以外之現有巷道」。參陳立夫(2021),《土地法研究(三)》,頁125。
  4.   以下參陳立夫,註3,頁123-124。
  5.   關於特定時間以前,多數地方政府規定在「民國73年11月7日本法(即建築法)修正公布前」,例如:基隆市新北市宜蘭縣桃園市新竹市苗栗縣雲林縣嘉義縣臺南市澎湖縣花蓮縣臺東縣;但亦有規定在該縣(市)建築管理自治條例制定或修正公布前者,例如:南投縣為2001年5月4日、嘉義市為2002年4月16日、屏東縣為2002年4月8日、金門縣為2002年3月6日、連江縣為2017年12月15日。
    但也有不論時間,只要曾指定建築線且已核准建築完成的巷道,就算既成道路。
  6.   彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款:「前項所稱現有巷道,指下列情形之一:……二、有公益上或實質必要應予維持供公眾通行之巷道,得經村里長證明確應繼續保留,經本府或公所認定無礙公共交通者。」
  7.   高雄市建築管理自治條例第4條第6款:「基地臨接供公眾通行之現有巷道,其最小寬度二公尺以上並符合下列規定之一者,得於申請指定建築線後申請建築:……六、經主管機關認定為現有巷道。」
  8.   內政部內授營工程字第1010807961號函釋(2013/8/21)。
    關於「市區道路」的說明,可以參考張捷誠(2022),《什麼是既成道路(巷道)(一)?——法律上常見的幾種「道路」》。
  9.   臺北市市區道路管理自治條例第6條:「
    I 已成立公用地役關係之市區道路,其土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用。
    II 前項市區道路,市政府得為必要之改善或養護,土地所有權人、占有人或使用人不得拒絕。」
  10.   司法院釋字第400號解釋:「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」
  11.   雖然實務上仍需經過行政機關的認定或法院裁判,但行政機關或法院是在確認,而非創設新的法律關係。
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