人民對於土地被徵收不服，如何救濟（一）？－－ 土地徵收的基本介紹

土地徵收的議題，總是不時在新聞出現，其中牽涉的法律問題相當廣泛，但與人民最相關的，應該是萬一土地被徵收，不服要如何救濟？本篇會先介紹土地徵收的基本概念，在系列的（二）、（三）分別討論土地徵收會有哪些程序，以及人民不服的救濟方式。

一、甚麼是土地徵收？

土地徵收，一般而言是指國家基於公共利益，經由法定程序，以金錢補償為條件，剝奪人民的土地財產權^[1]。

二、土地徵收的類型

土地徵收的類型，可以分為以下三種^[2]：

（一）一般徵收

國家基於特定公共事業，如交通、水利、國防、環境保護等公益事業的需要，所為的徵收^[3]；或是為了產業用地的供給或科學園區的設置，所為的徵收^[4]。

（二）特殊徵收

1. 區段徵收

是指國家為了整體開發新市鎮、更新舊都市、建設非都市或農村社區等，對於一定規劃區域內所為的徵收^[5]。並於徵收完成後，部分規劃作為公共設施用地、部分作為抵價地供原土地所有權人領回、部分撥給需用土地人使用，其餘辦理公開標售等方式，以抵付開發費用^[6]。

2. 一併徵收

是指人民的土地被國家「一般徵收」以後，如果剩餘的土地無法有效的利用（例如形狀零碎不整或面積過小），為了避免人民的損失進一步擴大，所為的徵收^[7]。

3. 彌補個人因特別犧牲所為的徵收

是指人民所有的土地有時因公益目的，利用上受到限制或禁止。儘管人民使用土地都會受到不同程度的法律限制（例如農地依法限於農用），但這裡指受限的程度已超過人民依法得行使財產權的正常限度^[8]。

如現在實務最常爭訟的「既成道路（巷道）」，或是如位於特定水土保持區的水庫集水區保護帶土地^[9]等。大法官認為這樣利用上限制、禁止的情況，已造成人民有特別犧牲的損失，應透過徵收給予合理的補償^[10]。

（三）政策徵收

土地在各國皆屬重要資源，臺灣亦不例外，所以徵收也被作為落實土地政策的一種手段，例如為了避免人民壟斷私有土地所為的徵收^[11]、或過往為了實踐耕者有其田政策，避免地主把持過多耕地的徵收^[12]、或避免具重大公共利益及一定歷史價值的土地落入私人之手的徵收^[13]等。

三、土地徵收的當事人

土地徵收會出現的當事人有三方：

（一）徵收權人

法律上精確而言是指國家，但由中央主管機關內政部代表國家行使徵收權，並決定是否核准徵收。徵收後，則由直轄市或縣（市）政府來執行^[14]。

（二）徵收請求權人

又稱需用土地人或興辦事業人，也就是興辦特定目的事業，而向徵收權人申請發動徵收的人。以讀者們常聽到的科學園區用地取得來說，如臺南市新市區臺南科學園區為例，近來就經內政部核准通過相關徵收案^[15]，而在這徵收案中，臺南市政府就是上面所講的需用土地人，內政部就是徵收權人^[16]。

（三）被徵收人

指因為徵收，被剝奪或限制私有土地財產權的私人。

四、國家發動的條件（見圖1）

徵收人民的土地必須符合以下全部的條件，才是合法的徵收：

（一）須有法律依據

須符合前面提到各種徵收類型規定的法定事業或法定原因（例如國家依土地徵收條例，徵收交通事業需要的土地），並且須遵守正當法律程序^[17]。

（二）須具公共利益

什麼是公共利益？法律學者有提出是指「公益不是整個社群或其中大部分成員利益的總和，而是各個成員事實上利益經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態，在多元社會需持續透過公開討論形成共識，而不是公權力主體片面決定」^[18]，地政學者則有提出是指「所謂的公共利益指『共通善』（common good），也就是社會上都同意的價值，不會受到理性人的排斥」^[19]，但徵收畢竟涉及直接喪失財產權，而且既然涉及共識或價值決定的形成，就往往是徵收事件的爭議核心。

但如此爭議的問題，在實務上需用土地人常以增加就業機會、帶動地方經濟發展等經濟利益成果的預測，主張土地徵收具有公共利益，卻忽略經濟以外其他面向的問題。後來立法者修訂土地徵收條例時，於該條例第3條之2規定，需用土地人應綜合社會、經濟、文化及生態、永續發展及個別情形等因素，評估徵收的公益性^[20]，並在徵收前讓土地所有權人與利害關係人陳述意見^[21]，雖法規上有修訂，但與前面提到學者主張要透過持續公開討論形成共識，以及司法院釋字709號解釋認為都市更新的進行要經過聽證程序的啟示^[22]等目標相較之下，實務在徵收如何符合公共利益的部分，顯然依然相當不足。

（三）須符合比例原則

比例原則的內容可進一步分為適當性、必要性及衡量性原則。簡單而言，適當性是指徵收的發動必須有助於達成特定目的事業計畫、必要性是因無法協議價購其他合法方式取得土地，始發動徵收、衡量性則是會評估徵收追求的公益，與人民財產權被侵害的私益是否明顯失衡。

但比例原則是抽象的概念，筆者也認為前面講的公共利益較難定義，讀者尚且難以體會，何況是被徵收人？立法者也進一步在土地徵收條例第13條規定，徵收權人要具體審查需用土地人提出的徵收計畫有哪些項目，除了前面講的比例原則，也包括事業計畫是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫、事業計畫是否有助於土地適當且合理利用、對被徵收人的安置計畫是否合理可行等^[23]。這些國家審查徵收計畫的標準，嘗試從各面向確認徵收的必要性與公益性，也讓比例原則及公共利益能較具體地落實。

（四）須給予被徵收人合理的補償

所謂的補償，我國學說跟實務都認為不是採「完全補償」，而是採「相當補償」，「相當」的意思是說依照社經現況及社會通念，考量合理填補被徵收人的損失^[24]。過去是以徵收當期的土地公告現值或必要時加成補償^[25]，但各方都曾質疑這個補償標準，因此修法後改以「市價」作為補償的標準^[26]。

但這邊的市價，並不是一般土地買賣時在討論的市價，也不是實價登錄所揭露的價格，而是指直轄市或縣（市）主管機關另依照一定法定估價程序，查估而得的「正常交易價格」^[27]，由於這牽涉到不動產估價的概念，留待筆者另為專文介紹。